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出版品 > 新使者雜誌 > 第120期 牛糞與咖啡----全球化時代的經濟公義
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潮流.脈動
ECFA與經貿自由化問題
台灣對中國經貿單向的「不對稱依賴」可能導致政治不利,包括無法取得對等談判地位等,尤其是讓北京取得壓抑台灣主權的支點優勢。
關鍵字:ECFA  不對稱互賴(asymmetric dependence)  台灣主權  兩岸貿易 
作者/洪財隆 (清華大學社會所中國研究學程兼任助理教授)

ECFA(兩岸經濟合作架構協議)雖因涉及關稅減免而屬於WTO架構下的FTA(自由貿易協定)無誤,但由於馬政府難以理解的急迫態度(從2009年初正式倡議以來即宣稱非簽不可且愈快愈好),以及兩岸經貿關係的確有其特殊性或「高度政治化」(politicization)等兩大原因,ECFA的設計與自由化進程,顯然與一般FTA差異頗大,以致於欲做ECFA的經濟效應評估,或者想瞭解究竟ECFA是什麼都不太容易。 

※兩岸經貿高度政治化 

所謂「高度政治化」主要指中國的「以經促統」(中國從不諱言,ECFA談判過程之所以願意對台灣”讓利”乃出自民族情感、有利政治統一)與台灣向來獨對中國進行經貿「差別待遇」(discrimination),與經貿相關的部分尤指台灣對中國的經貿往來單方面設限,截至目前台灣仍禁止高達2200餘項的中國農工產品進口、絕大部分的服務貿易,以及已經開放或部分鬆綁的投資設限等。

換言之,讓ECFA不好參透的根本原因在於,雖然台灣已在2002年加入WTO,但實質上經貿自由化並未完成,因為台灣的入會承諾中的相當部分,因故並沒有完全讓2003年起即已是最大貿易夥伴的中國適用,或者說兩岸經貿關係尚未正常化。而在這種情況之下,兩岸卻要洽簽定義上須超越WTO最惠國待遇的ECFA,台灣同時處理上述兩岸經貿正常化(WTO自由化的「延遲給付」)與更進一步的自由化問題,所面臨的自由化時間壓縮壓力,顯然比一般國家(包括中國在內)還要大。

詳言之,以商品貿易為例,禁止產品進口(”WTO minus”)等同於關稅稅率無限大,而開放進口等於是將無限大的產品關稅降到一般WTO最惠國待遇(”WTO MFN”)的關稅稅率,至於ECFA則是更進一步彼此零關稅”WTO plus”。亦即ECFA談判一旦涉及原先台灣對中國禁止進口的產品,對台灣而言,這部分即等同從”WTO minus”直接跳躍至”WTO plus”,勢必對經濟產業與就業市場造成衝擊。

如果再考慮下列三項因素,則ECFA對台灣的衝擊幅度,當會再度獲得強化:

  • 由於中國已是全球最大出口國(以及第二大進口國),在許多中低階或勞力密集組裝產品具有超高競爭力;
  • 中國是台灣最大的貿易夥伴,以2009年為例,台灣的總出口的43%即以中國(含香港)為市場,且中國已是僅次於日本(19%),台灣的第二大進口來源國家,達13%。反觀台灣雖然不是中國產品的主要輸出地,但也已是中國第三大進口來源(9%),次於日本(13%)與韓國(10%);
  • 兩岸相對經濟規模懸殊且日益擴大:以衡量一國經濟實力(生產能力)較貼切的GDP來說,2009年台灣約達3780億美元,中國則有4兆9千億之多,約為台灣的13倍(如以購買力平價/PPP來比較則因中國物價水準較低,所以倍數更高)。

經濟整合的潛在經濟利益與社會成本兼具。社會調整成本主要透過失業現象、薪資水準下降、所得分配惡化,以及政府的失業津貼或社會救濟支出增加等形式來出現。

兩岸驟然快速經濟整合,效益與成本的拔河當更加劇烈,尤其是講究互惠(reciprocity)談判的雙邊貿易協定更是如此。台灣如想要得到更多的中國市場,則依理本國市場相應也必須對中國更開放,但如前所述,將會有更大的產業結構與就業市場衝擊,以及社會成本(尤其是所得分配問題),從而成為兩岸經濟整合的限制因素。

※ECFA導致「所得重分配」並加劇「不對稱依賴」

雖然近年來台灣的所得分配惡化,也可能來自於全球化或技術進步等,但兩岸經貿加強來往之後,由於「要素價格均等化」(factor price equalization)的原理,基本上應會不利於台灣的內部所得分配,包括以實質薪資下降或失業的形式出現。問題在於,目前台灣政府的財政能力卻嚴重不足,以國民租稅負擔率(賦稅收入/GDP)來加以衡量,近年來皆不到14%,而嚴重偏低的政府財政能力,也意味著較無力照顧因ECFA而產生的輸家。

加上兩岸關係非常敏感,這些限制因素更容易與政治考慮緊密結合。赫緒曼(A. Hirschman)即以二戰前夕德國納粹透過「經貿聯結手段」,將東南歐國家(尤其是保加利亞)納入勢力範圍,透過經濟讓利獲取政治利益(對方順從)的可能性與現象為例,提出國與國之間一旦出現貿易結構上的「不對稱互賴」(asymmetric dependence),對小國將非常不利。用在目前兩岸之間,似乎也頗貼切。尤其是ECFA在貿易部分本質上就是FTA(自由貿易協定),乃屬「優惠性」(preferential)協定,故將透過「貿易轉移」效果而加深此一向中國傾斜幅度。

可以說,此一憂慮並非全然無稽,尤其是考慮到中國並非民主國家且聲稱擁有對台主權等情況下,台灣對中國經貿單向的「不對稱依賴」可能導致政治不利,包括無法取得對等談判地位等,尤其是讓北京取得壓抑台灣主權的支點優勢(leverage);至於馬政府日益惡化、甚至並不必要的「自我去主權」言行與傾向,更是不可思議。

歸納上述可分別得出意涵與推論各一。意涵是,此時此刻並非是台灣與中國簽署ECFA的好時機,特別是在兩岸經貿關係正常化之前;推論則是,ECFA的設計與簽訂將日益脫離WTO針對區域貿易協定或FTA的規範與慣例,而往更多的「兩岸特色」方向發展,特別是因為需要對方「配合」演出。 

※徘徊在WTO規範與兩岸特色之間的ECFA 

亦即,在上述經濟現實等條件下,台灣方面可能會「明修棧道,暗渡陳倉」,不完全遵照已開發國家(台灣因入會時已放棄開發中國家權利,所以被視為已開發會員)簽訂與執行區域貿易協定的標準規格。所謂標準規格主要指的是,FTA簽約成員應該在一定合理期間內(除非出現足以成為例外的緣由,否則一般為10年)撤除絕大部分貿易(慣例為為9成)的障礙,以商品貿易為例就是零關稅。此外,簽署ECFA時就必須訂有建立自由貿易區的降稅規劃與時間表(”plan and schedule”)。(詳下文)

至於絕大部分貿易多究竟應為多少成數或範圍,WTO用語是「絕大部分貿易」,ECFA則訂成「實質多數貿易」,但實際上差別應該不大,理由在於,如果想真正讓此類協定發揮所宣稱的經貿效果,簽約方就會自動往八成、甚至九成以上的貿易額度或項目邁進。倒是官方一方面宣揚ECFA的經濟效益,另一方面卻又極力想壓低開放幅度,不無矛盾。 

※ECFA的內容與自由化時程高度不確定 

雖然ECFA已在六月底透過海基與海協兩會完成簽署,但因針對貨品、服務貿易、投資保障及爭端解決等議題,經過立法院審議批准後才能生效,且生效後六個月內還有後續談判,ECFA所面臨的挑戰已經逐漸從倡議紛爭,進入到態勢底定,但內外環節、程序、效果,甚至先前承諾(比如將有助於台灣突破與重要經貿夥伴締結FTA)都將被嚴格檢驗的階段。

首先,自由化的內容與進程呈現高度不確定乃是ECFA的最大特色,導致不僅企業難以因應,政策體檢或欲做事先評估也都不易。可以說,ECFA的自由化利益與所對應或擔心的調整成本,其實都還沒有真正到來,主因出在ECFA係採「逐步」調整方式、甚至最後會不會真的「到位」,達到各自「絕大部分」貿易自由化的地步,目前都還在未定之天。

此外,ECFA文本中並沒有明訂自由化時程,僅有「儘速完成」此類模糊字眼,這也和一般FTA在一開始就會講明「計畫與降稅時間表」(”plan and schedule”)的作法明顯不同。 

※目前唯一確知早收清單 

目前唯一能掌握的只有「早期收穫清單」。內容主要包括中國對台灣進口值達138.4億美元、539項的農工產品免關稅,占中國自台灣進口金額16.1%,以及台灣對中國進口金額計28.6億美元、267項工業產品免關稅,占台灣自中國進口金額10.5%。就這一部份而言,即使ECFA在今年八月順利獲得立法院通過,最快也是明年1月1日才開始分兩年三階段實施。

早收清單另外涉及少部分的服務貿易,包括非金融服務業雙方各開放8項,以及金融服務業台灣開放銀行業,至於中國則開放給台灣3項,分別為銀行業、證券期貨業與保險業。

單從量與金額來看,這份早收清單算得上是中國給台灣的「讓利」或見面禮,可惜經濟思維卻常常會潑人冷水。

首先是中國從台灣進口金額本來就大過台灣從中國進口,以2009年為例,分別為837與256億美元,比例超過三比一,因此台灣獲得較高比例的零關稅內容也極為正常。

再者,台灣因這份早收清單獲得的利益,最確定的其實只是關稅減免或會計利益,總計可獲9億美元減免,而中國方面也有1億美元進帳,所以台灣約獲利8億美元。

經貿自由化所圖的當然不會只是上述的會計利益,更重要的是經濟利益,主要來自於專業分工與規模經濟等效果,而能否實現主要關鍵則在於市場是否擴大,特別是台灣對外整體出口有無增加,或縮小區域來看,台灣產品對中國出口金額或在中國的市場份額,是否因為ECFA而增加最居關鍵。如果名列早收清單的台灣產品能夠替代中國當地產品,並能對日韓等其他國家對中國輸出的同類產品取得競爭優勢,到時候才能真正說「收穫」。

至於馬總統日前所宣稱,ECFA的早收清單將為台灣淨增加「六萬人就業與1900億新台幣(經查經濟部資料只有200億!)的產值」,恐怕又是另一次過度樂觀,因為如上所述,早收清單只是ECFA的「冰山一角」,不應該會有如此宏偉的效果才對。

中方主要開放石化(以金額而言居冠)與紡織產業(以產品數目最多),但主力產品(五大泛用塑膠)中的PVC(聚氯乙烯)與苯酚,以及汽車整車、面板等並未入列。首先,重要石化產品未納入,顯然與當初宣稱因「東協加一」FTA今年(2010年)生效,以致ECFA具有「急迫性」的說法有矛盾;其次,面板、CNC數控工具機(屬於機械產業)未列入,頗有藉以誘迫台商前往中國投資的深刻用意。至於汽車整車未列入

同作者相關文章:
ECFA與經貿自由化問題 (第 120 期)

原文來自 http://newmsgr.pct.org.tw/magazine.aspx新使者雜誌 第 120 期 牛糞與咖啡----全球化時代的經濟公義 (53-57頁)
新使者雜誌 The New Messenger  120期  2010年  10月 牛糞與咖啡----全球化時代的經濟公義 120
本期主題:牛糞與咖啡----全球化時代的經濟公義
發行日期:2010/10/10
 
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