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出版品 > 新使者雜誌 > 第120期 牛糞與咖啡----全球化時代的經濟公義
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本期主題
油菜花田背後——農業結構與糧食安全
支持本地農業,當個聰明的消費者。選擇在我們手中,千萬不要忽略個人小小的力量。
關鍵字:農業自由化  糧食自給率  石油農業  台灣農業政策  在地經濟 
作者/蔡培慧 (台灣農村陣線發言人)

春日朗朗,野遊花東的朋友往往被田間一片亮黃給深深的吸引著,沿著台九線綿延的土地上,遍植油菜花。這片美麗的田野景觀,隱藏農業結構的問題,它是台灣近二十六萬公頃的土地休耕,選種田菁、油菜花,領取少額補貼的結果。這是一連串的世界經濟秩序、國際農糧體制共同作用於台灣的農業所造成。這個隱藏的結構,體現於世界貿易組織(WTO)的農業協定(AOA),將近二十餘年的農業自由化,逼使台灣糧食自給率來到歷史低點:30.6%,成為一個絕對的糧食依賴國。這個過程是怎麼造成的呢?到底社會大眾印象中以農立國的台灣、自給自足的台灣還存不存在呢?

讓我們從三方面談起:糧食自給率僅有30.6%的現況及其影響?造成糧食自給率這麼低的台灣的農業政策如何轉變?以及我們該怎麼辦?

※台灣糧食自給率數字與分析

台灣糧食自給率在2007年降到了歷史新低30.6%(以下糧食自給率數字皆引2007年統計),這意味著餵養台灣人的糧食,只有三成是由這片土地提供,而高達七成的食物熱量來源,仰賴進口。再仔看下去,會發現問題恐怕比表面數字更嚴重,現代化西方生活使人們的飲食習慣西化,雙薪家庭以及高度勞動壓力造成的龐大外食人口,2009年開始,台灣人食用小麥的數量已經超過食用稻米,台灣的小麥自給率為0%,意味著年消費將近100萬公噸的小麥,幾近全數仰賴進口;另一個值得注意的數字則是玉米,台灣的玉米自給率為10.6%,這些進口玉米大多提供給豬、肉雞、蛋雞作為飼料,因而當我們看到台灣的豬肉自給率高達95.9%而感到慶幸之際,若理解的豬隻的飼料來自玉米,也就明白這個95.9%的數字處於虛浮的基礎。

1995年台灣農業政策白皮書直言,將台灣「糧食自給自足」的政策改為「糧食供需平衡」,也就是說,過去台灣的農業生產地產地消(消費)的計畫生產體制,改為仰賴國際農貿體制的自由貿易。然而,糧食的遠端供應非常危險,因為糧食遠端供應完全依賴石油,而美國、加拿大、澳洲等出口大國之所以能夠生產便宜的農作物靠得是大型農業機械、大量的化學肥料使用、長程的航海運輸,機械動力、化肥原料、航海運輸都仰賴石油、仰賴石油後端製品加工,換句話說,現在的大規模農業是一場「石油農業」,而石油能否永遠維持便宜、穩定的供應,就是「石油農業」能否存續的關鍵。很不幸的,石油無法永遠便宜的供應,2008年的世界性石油危機,連帶引發的農產品上漲,以及最近蘇俄因氣候變異導致小麥減產而限制小麥出口,都告訴我們,遠端供應的石油農業走不下去了,台灣於2008年初由於國際原油大漲以及澳洲乾旱種種因素,造成石油與糧食大幅上漲,台灣物價全面波動,中央銀行總裁彭准南當時在立法院報告指出:這是一種「輸入型的通貨膨脹」,對國家安全或是民生物資價格水平的穩定都是一種莫大的威脅。在這個石油益發減少、新興人口大國飲食消費的增多、能源危機汽車與人搶糧、氣候變異致使糧食生產不穩的大局勢下,糧食成為新時代的國家武器,因而糧食自給牽涉到糧食自主權,不僅是餐桌的問題,也是國家安全的問題。

※台灣農業政策如何被改變

台灣引以為傲的經濟發展的基礎為「以農養工」。「以農養工」的語彙反應了具體的歷史進程,農業生產經由土地改革、肥料換穀等政策為國家創造外匯,支持了台灣國力與輕工業的發展,另一方面「以農養工」的印象也侷限了我們對農業的理解,往往使社會大眾感到農業似乎已經完成了階段任務,它促進了工業發展,它似乎是一個過去的歷史,此類現代化的「線性思考」,經常使人們不假思索認定農業是過去的,農業不是現代產業,務農是落伍的,意識型態的框架限縮了社會大眾的認知,農業、農民與農村一詞有賴全新的理解。

台灣的農業結構轉變,可分為五個階段,前三階段是國家發展主義的計畫經濟時期;後二個階段是放任資本的市場經濟時期。第一階段為「恢復生產、土地改革(1945-1952)」,國民政府來台的初期先恢復戰後生產,並實施一連串的土地改革(三七五減租、公地放領、耕者有其田),讓農民擁有自己土地,建立了台灣小農自主發展的基礎。第二階段是「農業擴張,以農養工(1953-1968)」,由於計畫經濟,第一波綠色革命(品種改良、化肥使用、機械投入)的推進,農業生產力大幅提昇,政府開始透過各種巧妙的手段奪取農業剩餘,例如:有形的資本流出:讓農民以穀物換取肥料(肥料換穀)等;無形的資本流出:工業與農業部門不等價的商品交換(低糧價,農產品的價格被貶低);調走勞動力(勞動預備軍、家戶內的工農分工)等;種種作為,都是為了支持工業的發展,因此稱為以農養工。第三階段是「保價收購,提高所得(1969-1981)」,由於長期的剩餘奪取,農家所得偏低,社會不公,政府因而執行再分配策略,保證價格收購稻米,以穩定農家收入。保價收購的政策,長期以往形成政府財政壓力,也引起美國米商抗議並施壓美國政府對台灣進行國際貿易談判,限制台灣稻米出口,兩股勢力使得台灣政府逐漸進行政策性轉作及休耕。轉作形成的市場化及農耕技術現代化等調整已經造成農民分化(農民生產關係的改變)及農產分殊(農產生產結構改變,蔬菜水果類增加,稻米雜糧類減少)的結果。此外台灣長期地產地消的農業政策,受新自由主義國際貿易的影響與壓力,轉而開放市場,進行第四階段的「農業結構調整(1982-1991)」,由生產導向的生存農業,轉而為「市場導向」的競爭農業。農業結構調整是台灣農政轉型的開端,受制美國透過一連串的談判,要求開放市場,另一方面,台灣為求加入世界貿易組織,因此1986至1993之間GATT(WTO的前身)的農業協定談判過程中,台灣也在外在壓力與單向的經濟思維中,逐漸往農業貿易自由化前進。第五階段的「農業自由化(1992-2005)」 ,台灣放棄糧食自主、開放農業市場、要求農民離農休耕,埋下了糧食依賴與農村凋敝的惡果。台灣政府為了爭取進入世界貿易組織的架構中,陸續在1992年於國家建設六年計畫中宣示農業零成長,1995年農業白皮書中甚至明文表示放棄糧食自主,一步一步地以犧牲農業發展換取工業發展與國際參與的空間。或許加入WTO是台灣此類外銷導向的經濟體,不得不然的選擇,但是,縱有WTO等外部壓力,但同為東亞國家之日本與韓國,都在WTO的結構下,致力維持小農及農業,日本近年來集國家的力量,力圖提昇糧食自給率,韓國社會動能強勁,農民團體組織力量強大,有效監督政策。

※我們該怎麼辦?

即使結構壓力如此巨大,台灣的小農依然挺立,由於小農掌握土地、生產技術,是土地的耕耘者,同時小農是農村文化的載體、小農的生產規模與人際網絡形成對社群關係的重視,他扮演著農業生產關係中的各種角色,而不單單只是一個職業。而農業在農村中更建構起台灣內部一個完整的產業鏈,從育種、耕作、採收、加工、行銷、通路及消費,每個環節支撐起不同的就業機會與價值,農業活絡,在地經濟就能活絡。因而,當我們面對農業結構問題:糧食自給率30.6%、將近26萬公頃土地休耕、持續對外開放的農業部門,更積極的態度當是思索如何突破困境,創造農業、農民生存的機會。

每個時代都有每個時代必須面對的問題及結構情境。我們應以樂觀的行動來應對,舉凡從政策介入(土地、環境及人口政策)、消費運動(綠色消費、合作消費、公平貿易、消費者教育)、文化運動(稻農生命史、飲食文化、稻作祭儀)、環境運動、及投入社區組織工作(城鄉交流、草根組織)等都是農村運動的選項。而最簡單的方法,莫過於從餐桌開始,慎選自己每天的飲食,選擇在地生產、當令當季的食物,選擇到傳統市場買菜消費、選擇當個聰明的消費者:在採買過程中,注意產地標示,選擇在休假日走入農村體驗農事,選擇在我們手中,千萬不要忽略個人小小的力量,當更多的力量匯集,涓滴成河的可能也就不遠了。

台灣農業曾經創造過一個豐美而多元的時代,台灣農鄉的人際是互惠道義的社群關係,是人與自然物我合一的價值,我們能否理解農鄉厚誼,理解土地的召喚,或是農鄉社將隨著糧食自給的低落,隨著小農世代的消逝,而逐漸消融在資本主義經濟體系所支撐的現代社會中?答案在我們的日常行動中,現在就在就要做出改變,為了這片土地更美好的未來而努力。

同作者相關文章:
油菜花田背後——農業結構與糧食安全 (第 120 期)

原文來自 http://newmsgr.pct.org.tw/magazine.aspx新使者雜誌 第 120 期 牛糞與咖啡----全球化時代的經濟公義 (19-22頁)
新使者雜誌 The New Messenger  120期  2010年  10月 牛糞與咖啡----全球化時代的經濟公義 120
本期主題:牛糞與咖啡----全球化時代的經濟公義
發行日期:2010/10/10
 
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