春日朗朗，野遊花東的朋友往往被田間一片亮黃給深深的吸引著，沿著台九線綿延的土地上，遍植油菜花。這片美麗的田野景觀，隱藏農業結構的問題，它是台灣近二十六萬公頃的土地休耕，選種田菁、油菜花，領取少額補貼的結果。這是一連串的世界經濟秩序、國際農糧體制共同作用於台灣的農業所造成。這個隱藏的結構，體現於世界貿易組織（WTO）的農業協定（AOA），將近二十餘年的農業自由化，逼使台灣糧食自給率來到歷史低點：30.6%，成為一個絕對的糧食依賴國。這個過程是怎麼造成的呢？到底社會大眾印象中以農立國的台灣、自給自足的台灣還存不存在呢？

讓我們從三方面談起：糧食自給率僅有30.6%的現況及其影響？造成糧食自給率這麼低的台灣的農業政策如何轉變？以及我們該怎麼辦？

※台灣糧食自給率數字與分析

台灣糧食自給率在2007年降到了歷史新低30.6%（以下糧食自給率數字皆引2007年統計），這意味著餵養台灣人的糧食，只有三成是由這片土地提供，而高達七成的食物熱量來源，仰賴進口。再仔看下去，會發現問題恐怕比表面數字更嚴重，現代化西方生活使人們的飲食習慣西化，雙薪家庭以及高度勞動壓力造成的龐大外食人口，2009年開始，台灣人食用小麥的數量已經超過食用稻米，台灣的小麥自給率為0%，意味著年消費將近100萬公噸的小麥，幾近全數仰賴進口；另一個值得注意的數字則是玉米，台灣的玉米自給率為10.6%，這些進口玉米大多提供給豬、肉雞、蛋雞作為飼料，因而當我們看到台灣的豬肉自給率高達95.9%而感到慶幸之際，若理解的豬隻的飼料來自玉米，也就明白這個95.9%的數字處於虛浮的基礎。

1995年台灣農業政策白皮書直言，將台灣「糧食自給自足」的政策改為「糧食供需平衡」，也就是說，過去台灣的農業生產地產地消（消費）的計畫生產體制，改為仰賴國際農貿體制的自由貿易。然而，糧食的遠端供應非常危險，因為糧食遠端供應完全依賴石油，而美國、加拿大、澳洲等出口大國之所以能夠生產便宜的農作物靠得是大型農業機械、大量的化學肥料使用、長程的航海運輸，機械動力、化肥原料、航海運輸都仰賴石油、仰賴石油後端製品加工，換句話說，現在的大規模農業是一場「石油農業」，而石油能否永遠維持便宜、穩定的供應，就是「石油農業」能否存續的關鍵。很不幸的，石油無法永遠便宜的供應，2008年的世界性石油危機，連帶引發的農產品上漲，以及最近蘇俄因氣候變異導致小麥減產而限制小麥出口，都告訴我們，遠端供應的石油農業走不下去了，台灣於2008年初由於國際原油大漲以及澳洲乾旱種種因素，造成石油與糧食大幅上漲，台灣物價全面波動，中央銀行總裁彭准南當時在立法院報告指出：這是一種「輸入型的通貨膨脹」，對國家安全或是民生物資價格水平的穩定都是一種莫大的威脅。在這個石油益發減少、新興人口大國飲食消費的增多、能源危機汽車與人搶糧、氣候變異致使糧食生產不穩的大局勢下，糧食成為新時代的國家武器，因而糧食自給牽涉到糧食自主權，不僅是餐桌的問題，也是國家安全的問題。

※台灣農業政策如何被改變

台灣引以為傲的經濟發展的基礎為「以農養工」。「以農養工」的語彙反應了具體的歷史進程，農業生產經由土地改革、肥料換穀等政策為國家創造外匯，支持了台灣國力與輕工業的發展，另一方面「以農養工」的印象也侷限了我們對農業的理解，往往使社會大眾感到農業似乎已經完成了階段任務，它促進了工業發展，它似乎是一個過去的歷史，此類現代化的「線性思考」，經常使人們不假思索認定農業是過去的，農業不是現代產業，務農是落伍的，意識型態的框架限縮了社會大眾的認知，農業、農民與農村一詞有賴全新的理解。

台灣的農業結構轉變，可分為五個階段，前三階段是國家發展主義的計畫經濟時期；後二個階段是放任資本的市場經濟時期。第一階段為「恢復生產、土地改革（1945-1952）」，國民政府來台的初期先恢復戰後生產，並實施一連串的土地改革（三七五減租、公地放領、耕者有其田），讓農民擁有自己土地，建立了台灣小農自主發展的基礎。第二階段是「農業擴張，以農養工（1953-1968）」，由於計畫經濟，第一波綠色革命（品種改良、化肥使用、機械投入）的推進，農業生產力大幅提昇，政府開始透過各種巧妙的手段奪取農業剩餘，例如：有形的資本流出：讓農民以穀物換取肥料（肥料換穀）等；無形的資本流出：工業與農業部門不等價的商品交換（低糧價，農產品的價格被貶低）；調走勞動力（勞動預備軍、家戶內的工農分工）等；種種作為，都是為了支持工業的發展，因此稱為以農養工。第三階段是「保價收購，提高所得（1969-1981）」，由於長期的剩餘奪取，農家所得偏低，社會不公，政府因而執行再分配策略，保證價格收購稻米，以穩定農家收入。保價收購的政策，長期以往形成政府財政壓力，也引起美國米商抗議並施壓美國政府對台灣進行國際貿易談判，限制台灣稻米出口，兩股勢力使得台灣政府逐漸進行政策性轉作及休耕。轉作形成的市場化及農耕技術現代化等調整已經造成農民分化（農民生產關係的改變）及農產分殊（農產生產結構改變，蔬菜水果類增加，稻米雜糧類減少）的結果。此外台灣長期地產地消的農業政策，受新自由主義國際貿易的影響與壓力，轉而開放市場，進行第四階段的「農業結構調整（1982-1991）」，由生產導向的生存農業，轉而為「市場導向」的競爭農業。農業結構調整是台灣農政轉型的開端，受制美國透過一連串的談判，要求開放市場，另一方面，台灣為求加入世界貿易組織，因此1986至1993之間GATT(WTO的前身)的農業協定談判過程中，台灣也在外在壓力與單向的經濟思維中，逐漸往農業貿易自由化前進。第五階段的「農業自由化（1992-2005）」　，台灣放棄糧食自主、開放農業市場、要求農民離農休耕，埋下了糧食依賴與農村凋敝的惡果。台灣政府為了爭取進入世界貿易組織的架構中，陸續在1992年於國家建設六年計畫中宣示農業零成長，1995年農業白皮書中甚至明文表示放棄糧食自主，一步一步地以犧牲農業發展換取工業發展與國際參與的空間。或許加入WTO是台灣此類外銷導向的經濟體，不得不然的選擇，但是，縱有WTO等外部壓力，但同為東亞國家之日本與韓國，都在WTO的結構下，致力維持小農及農業，日本近年來集國家的力量，力圖提昇糧食自給率，韓國社會動能強勁，農民團體組織力量強大，有效監督政策。

※我們該怎麼辦？

即使結構壓力如此巨大，台灣的小農依然挺立，由於小農掌握土地、生產技術，是土地的耕耘者，同時小農是農村文化的載體、小農的生產規模與人際網絡形成對社群關係的重視，他扮演著農業生產關係中的各種角色，而不單單只是一個職業。而農業在農村中更建構起台灣內部一個完整的產業鏈，從育種、耕作、採收、加工、行銷、通路及消費，每個環節支撐起不同的就業機會與價值，農業活絡，在地經濟就能活絡。因而，當我們面對農業結構問題：糧食自給率30.6%、將近26萬公頃土地休耕、持續對外開放的農業部門，更積極的態度當是思索如何突破困境，創造農業、農民生存的機會。

每個時代都有每個時代必須面對的問題及結構情境。我們應以樂觀的行動來應對，舉凡從政策介入（土地、環境及人口政策）、消費運動（綠色消費、合作消費、公平貿易、消費者教育）、文化運動（稻農生命史、飲食文化、稻作祭儀）、環境運動、及投入社區組織工作（城鄉交流、草根組織）等都是農村運動的選項。而最簡單的方法，莫過於從餐桌開始，慎選自己每天的飲食，選擇在地生產、當令當季的食物，選擇到傳統市場買菜消費、選擇當個聰明的消費者：在採買過程中，注意產地標示，選擇在休假日走入農村體驗農事，選擇在我們手中，千萬不要忽略個人小小的力量，當更多的力量匯集，涓滴成河的可能也就不遠了。

台灣農業曾經創造過一個豐美而多元的時代，台灣農鄉的人際是互惠道義的社群關係，是人與自然物我合一的價值，我們能否理解農鄉厚誼，理解土地的召喚，或是農鄉社將隨著糧食自給的低落，隨著小農世代的消逝，而逐漸消融在資本主義經濟體系所支撐的現代社會中？答案在我們的日常行動中，現在就在就要做出改變，為了這片土地更美好的未來而努力。