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出版品 > 新使者雜誌 > 第131期 追求公義 承擔苦難
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厝邊頭尾
長老教會莫拉克重建三週年:踏入「民主深化」的新歷史階段
透過莫拉克重建事工,長老教會在台灣「民主深化」的歷史階段中再度踏出引領社會的一步。
關鍵字:

2009年8 月8日的莫拉克颱風所帶來的暴雨、洪水與土石流,重創台灣中南部,短短幾天造成七百多人死亡、近五千間房子被摧毀,其他的公共設施損害、環境破壞、財產損失與人員傷亡則難以精確計算。

台灣基督長老教會(以下簡稱長老教會)本著對上帝的信和對鄉土的愛,亦投入在莫拉克颱風災後的事工。事工可分為兩階段:第一階段的「救災」與第二階段的「重建」。在災情傳出的第一時間,長老教會總會迅速擬定第一階段的救援計畫與組織:在總會層級成立救災指揮中心,並由教社委員會與各中區會主責設立九個救援重建站(太麻里站、屏東站、南布站、旗山站、魯凱站、阿里山站、南投信義站、台南站、排灣站),各個救援重建站皆有一至三個以上的中會支持與協助。第一階段的救災內容主要著重在資訊的蒐集與傳達、物資的募集與送配、人員的救助與安慰、以及作為國內外各單位的聯絡橋樑。

待災難動亂的情勢大致穩定後,便進入第二階段的重建關懷計畫與組織。第二階段仍在總會設立重建中心,並由各中區會主責將原本九個臨時性的救援重建站轉型為七個長期性的重建關懷站(台東站、屏東站、南布站、魯凱站、鄒族站、排灣站、部落(政策重建)站)。第二階段的重建內容包括:家屋重建、農業復耕(產業復振)、就學協助、心靈關懷、禮拜堂重建、慰問金與津貼…等,與世界展望會、紅十字會合作蓋永久屋、避難屋,以及各種針對政府不當的重建政策的批判、協調與抗爭。

透過莫拉克重建事工,長老教會正式宣告自己在上帝的挑戰之前沒有膽怯逃避,從而確認長老教會在台灣「民主深化」的歷史階段中再度踏出引領社會的一步。在新的歷史階段中,長老教會參與在「環境治理」的過程,一步步實踐上帝所賜「民主深化」的祝福。

※莫拉克重建:走在「民主深化」的路上

台灣自1987年解嚴,迄今已歷25年。其間重大的民主發展包括:1992年國會全面改選,迄今台灣人民已經改選國會議員7次,2005年還經歷了一次選舉制度的大變革;1996年首次總統民選,迄今台灣人民已經直選總統5次,其間還經歷了2000年首次政黨輪替,與2008年第二次政黨輪替。這些重大的民主發展轉捩點,都有長老教會參與其中的奮鬥足跡。數算我們已得的成果,最明顯的當屬「政府的統治權力必須經過定期、直接且多數的人民授權」。簡言之就是:人民透過定期選舉選出自己的代理人,由代理人(民意代表和政府首長)為我們決定政策、管理公共事務。

然而,當我們逐漸熟悉這類「程序民主」、「代議式民主」的制度後,我們也開始認識到它們的極限與缺陷。雖然「民主」從字面上理解是「人民作主人」,但是實際上人民只有投票當天,在執行投票這個「民主程序」時,才真正當主人;更直言不諱地說:選總統時,每個人的一票的效力都只有千萬分之一。企圖以選舉這種「民主程序」達成「人民作主人」的目標,必然遭遇這兩個內在侷限。其次,當我們透過「代議式民主」的制度,選出心目中的理想代理人,過不久我們就會發現:人民所選出的代理人,反過來成為人民頭上的統治者。代理人們進入政府,每天執行實際的統治。人民很難透過「代議式民主」的制度去干預統治者遂行統治。

在威權時代,人們對「民主政府」有美好的想像,總以為透過「民主程序」組成的政府必然有許多好處。台灣經過二十多年的民主發展,我們可以體驗到「民主政府」的確比「威權政府」有較多好處。然而,我們也逐漸瞭解:「政府」作為一種統治機關,必然有其內在的侷限和缺陷,即使政府被改造成「民主的形式」,其內在侷限與缺陷似乎只是以不同的樣貌呈現,而非被徹底解決。

尤其在「莫拉克」這種大災難發生時,我們更容易看出所謂「民主政府」的極限與失能:政府進行救災與重建的目的是為了維持「統治穩定」,其重建政策的制訂過程是經過中央與地方各種勢力的角逐和競合,而政策的執行是以「執行(消化)預算」為主要方法。換言之,政府的政策從一開始就不是以人民的需要作為出發點(也就是not for the people),政策的制訂與執行也鮮少傾聽人民、讓人民參與(也就是not by the people),這樣的政府與政策終究只是凌駕於人民之上的統治體,而不會是屬人民的(not of the people)。這就是我們現今「民主政府」的實況,這個問題並不是由不同政黨執政就能解決的。

舉國規模的莫拉克風災使我們無從迴避地,必須去重新檢視我們的「民主政治」到底是如何運作?在其中的「人民-政府」的關係為何?我們的「民主政府」是否有能力且合宜地去應對愈來愈頻繁的天災地變?我們逐漸發現:所謂的「民主政府」在面對重大環境變遷、執行「環境治理」的重建工作時,是多麼欠缺正當性(legitimacy)和有效性(effectiveness);我們逐漸發現:過去災難發生時人們等候政府派遣救難隊搜救,災後則仰賴政府的重建工程與補助,這種心態多麼消極被動,這種由上而下治理方式多麼緩不濟急;我們逐漸發現,「好的治理」(good governance)只依賴「政府」這個統治機關是不足以成事的,必須發展一套由政府部門、公民社會與私人部門(例如公司、個人)一起參與、計畫、協力的共同管理機制。

※長老教會可以貢獻什麼?

相較於政府、其他NGO和私人單位,長老教會參與在「環境治理」中有什麼特別可貢獻之處?筆者列出四項長老教會所獨具的「寶貴資產」,投入在環境治理時,可扮演政府、其他NGO或企業難以取代的角色。

第一,長老教會在全台各地設立超過1200間教會,教會幾乎深入台灣每個都市、鄉村和部落,各教會依據地理位置與族群屬性分屬二十七個中區會,其上還有總會統籌。這樣的組織結構平時就如同一個小型的三級政府,非常時期(例如災難)則可轉變為全台灣最密集的資訊情報網絡,以及救援重建的據點。

第二,台灣的山地面積佔總面積近70%,近年的環境議題莫不圍繞在山林、溪流、水土保持、水庫、觀光開發…等,這些環境議題的「事發地點」幾乎都與原住民族的生存居住以及傳統領域相重疊。絕大多數的台灣原住民都是基督徒,其中又屬長老教會的人數最多。原住民社會中,教會就是居民平時最重要的公共組織之一。長老教會所屬的1200多間教會中,有將近600間教會是原住民教會;27個中區會中,有15個屬於原住民族中區會。深入原住民部落,瞭解原住民處境,尊重原住民的環境智慧,維護原住民固有的土地權利,這些特質讓長老教會在環境治理中具有獨特的優勢,持守獨特的立場。

第三,長老教會具有深厚的社會意識與長期的社會運動經驗。由政府部門、公民社會與私人部門共同協力形成「好的治理」(good governance),這種好事不會從天上掉下來。NGO若欠缺足夠的社會意識與自覺,很可能淪為政府的遮羞布、或是不良政策的補救者;更有甚者,既欠缺社會意識又與政府關係親密的NGO,更可能尋求扮演政府的白手套,不但對環境與災民無長遠的幫助,更可能成為幫兇。再者,政府與個別的NGO的力量對比,仍然是大鯨魚對小蝦米。政府若是心一橫,何必理會公民社會的NGO有何訴求?因此,公民社會組織必須具有深厚的社會意識,以及進行社會運動、社會抗爭的膽識與能力,若有此作為「最後手段」(last resort),才能逼迫政府願意放下身段與NGO一起「協力治理」。

第四,長老教會有一套的針對「國家—社會」關係的系統性論述,而且此論述有信仰與神學觀點的支持。長老教會所堅持的整全宣教觀,以及長期釘根本土所發展出來的處境化神學、鄉土神學……等,灌溉了健全的「國家—社會」關係的思想沃土。

※民主深化的戰場何在?

人們對民主政府的要求不外乎兩點:第一,政府的權力行使,必須來自人民的授權,這是「正當性」的要求。第二,政府的政策必須有效地解決困難、達成目標,以符合人民的需求,這是「有效性」的要求。莫拉克等級的災難以及其重建,是對於現有「民主政府」的試煉。令人失望的是,現今的政府通不過環境的考驗。「民主深化」的戰場--就在民主政府的「正當性」和「有效性」不足之處。以莫拉克重建所帶來的環境治理議題來說,由小到大、由切身到全體,至少可以列出五個層次尚待努力的「民主深化」實例:

第一,當大雨或颱風來時,要不要撤村、易地安置?

從「正當性」來看:誰有權利決定撤村與否?是政府?還是身家性命攸關的當地居民自己?當居民全體或部分不願意接受撤村、易地安置時,政府是否有權力去強制他們撤村?

從「有效性」來看:在辦公室裡的官員,還是「身歷其境」的當地居民,誰比較能清楚判斷留在部落是危險或安全?全體撤村、易地安置於平地的大體育館或軍營,數百上千人的吃喝拉撒睡都集中在一個大的室內空間,對於習慣山林生活的原住民居民而言,這會是比較安全舒適的選項?如果習慣山林生活的原住民在斷水斷電的情況下足以自給自足生活一個月(只需空投衛生紙、奶粉等必需品),撤村是否有必要?

第二,災後重建應以「原鄉重建」為原則,或是原住民最好都搬進永久屋,進行「平地『被』重建」(一如慈濟語:「讓山林休養」;又如內政部長李鴻源語:「有太多人住在不該住的地方」)?

從「正當性」來看:這個議題的隱藏核心,其實是在辯論「誰才是破壞山林的兇手?」。政府與某些NGO之所以大聲疾呼「原住民應該在平地『被』重建」,其不敢明言的論述前提是「將台灣的山林崩毀歸罪於原住民」。然而,到底是浮濫的伐木政策、不當的沿河谷開路、在山上引入大規模的經濟作物種植、越域引水工程不斷炸山,所以在颱風大雨時才一再造成土石流?或是原住民靠山吃山、以山林為家鄉的小規模農作,才是一再引起土石流的元兇?

從「有效性」來看:這可以分成兩方面來看:一方面,搬進永久屋「被」進行平地重建的原住民,是否能過著更好的生活?文化、語言、社會規範是否能維持?是否能負擔平地生活的經濟開銷?能否習慣平地的日常生活運

同作者相關文章:

原文來自 http://newmsgr.pct.org.tw/magazine.aspx新使者雜誌 第 131 期 追求公義 承擔苦難 (52-57頁)
新使者雜誌 The New Messenger  131期  2012年  8月 追求公義 承擔苦難 131
本期主題:追求公義 承擔苦難
發行日期:2012/8/10
 
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