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出版品 > 新使者雜誌 > 第126期 主日學過後
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特稿
台灣憲政的困境與可能的出路
在民意還沒辦法要求修憲甚至制憲之前,台灣必須找到一套合宜的憲政運作模式。
關鍵字:
作者/習墨 (前立委辦公室主任)

※憲政的重要性

在一個國家的運作中,法律如同硬體,而政黨及人才如同軟體。一個國家要運作的順暢,軟硬體缺一不可。而在國家運作的硬體架構中,憲法及憲政運作更是處於最重要的位置,因為所有的法律都是從憲法及憲政所衍生出,骨幹若是不正,衍生出的枝葉也必不符需求,國家的運作也極容易出現問題。如果我們希望能夠提出一套適合台灣的憲政運作模式,必須先認清當前的憲政問題。但不同於一般獨派傳統,筆者認為應由制度面而非主權面去探討憲政問題。

※台灣憲政的困境

內閣制憲法被硬坳為總統制

台灣目前的憲政困境,其實必須追朔六十多年前,也就是1947年的中華民國制憲。當時憲法起草人張君勱先生原本設計的是一部根源於內閣制精神的憲法,也就是說在中華民國憲法裡,總統並不握有實權,其角色對外代表國家,對內統合各院以及各省,真正行政最高長官為行政院長。但當時的握有實權的領導者蔣介石因皇帝情節作祟,無法忍受在地位上比他更高的職務,同時有四個職務(另外四院院長)與他平等,因此他選擇角逐總統,而非行政院長。

蔣介石擔任總統後,立即成為實權總統,破壞了原本的內閣制精神的憲法;本來應握有實權的行政院長成為虛位的政策執行長,執行總統的行政意志。從此之後總統就被視為權力的最高掌握者。

以總統為最高權力擁有者的政治文化,被國民黨帶到台灣,透過蔣氏父子長期的集權領導模式,尤其是運用動員戡亂時期臨時條款來擴充總統權力,使得總統實權領導更被強化而深入人心。直至1990年代台灣的民主化時期,雖然對於民主改革的步調或內容,各方有不同的意見,但是絕大多數政治菁英(包括多數民進黨人士)似乎都不假思索地認定總統是最高的權力掌握者。

總統實權明文化

然而,當憲法明文仍是遵循內閣制精神時(總統任命行政院長需經國會同意),如何讓總統成為明文合憲的權利掌握者?這問題在1996年的修憲獲得解決,那次修憲取消了國會對行政院長的同意權,徹底扭轉了憲法原有的內閣制精神,讓總統實權明文化。

取消立法院對行政院長任命的同意權,造成嚴重的權責不符。總統有權無責,行政院長有責無權。行政院長被總統任命後,其執政正當性不來自於人民(非直選),不來自於國會(不需同意),僅來自於總統。行政院一方面必須照辦總統府的交代,另一方面又需要應付立法院的責難,實在是一個有責無權的苦差事。

至於總統職位,由於憲法原本設計的虛位總統應超越黨派政治,以統合中央各院,職位本身的位階高於五院,自然沒有所謂立法院監督或制衡總統的問題。然而修憲以後,總統職位位階維持不變,仍高於五院,職務卻從虛權轉為實權,造成總統所做的一切決策由行政院承受,總統本身卻不需立法院的監督與制衡。唯一能夠對總統產生制衡的就只剩下四年一次的大選。一位連任的總統,在他八年任期中只需被檢驗一次,如此的有權無責,代表制度出現了嚴重問題──民主體制上基本的「責任政治」精神陷入嚴重危機。

權責不符且權力山頭林立

現時的憲政架構不只在政府權責分配出現了問題,政治權力的統合也出現嚴重分化情形。由於原本的內閣制框架,憲法並沒有設計虛位總統與實權內閣的正式溝通管道,導致在修憲後總統府與行政院成為缺乏制度性配合,而實際運作上疏離的機關。權力分化不只如此:由於政黨體系與文化,執政黨中央與國會黨團同樣是實際的獨立權力機關,再加上反對黨的黨中央與國會黨團,嚴重的權力分化,彼此間又缺乏正式的意見整合平台,加上非正式的溝通成本極高,導致相互矛盾甚至攻訐,引起機關間的摩擦與不信任,國政也因此無法順遂推動。

立法行政僵局無法解決

另外一大問題就是立法與行政間的僵局。民進黨執政期間,由於始終無法取得國會多數,在政務的推動上,屢屢碰到瓶頸,卻無法在憲法上找到解決僵局機制,讓台灣內耗八年光陰,此問題若不解決,未來碰上任何朝小野大的情況都將重演內耗。

災難的國會減半修憲

台灣的憲政問題如此嚴重,本來也累積了相當的修憲社會能量,卻被一句廉價的國會減半口號給完全的浪費了。國會減半非但沒有任何學理依據能夠改善台灣的憲政運作,減半後造成的票票不等值更嚴重傷害台灣民主。但2004年的修憲所造成的最大傷害不是國會減半,而是扼殺了未來修憲的可能性。那次的修憲,大幅提高了未來修憲的門檻,兩階段的修憲門檻(四分之三國會同意及二分之一的公民同意)已成全世界最高修憲門檻,諷刺的是,2004年同意修憲的公民還不到全體的四分之一。

※台灣應走內閣制

若台灣仍有機會大幅度的作體制上的修憲,應該採用何種制度?台灣社會的主流大都認定總統制為民主國家常態,其實這是一個極大的誤解。觀看西方成熟民主國家中,採用總統制且運作堪稱良善的就只有一個國家,也就是國人最熟悉的美國,其他絕大部分成熟民主國家都是採用議會內閣制。就連美國這個發明且長期使用總統制的國家,也因兩大政黨逐漸剛性化而發現總統制的致命缺陷,就是無法從制度上解決行政立法僵局。有限於篇幅,這邊不再解釋為何台灣應採用內閣制。況且,若要採用內閣制,必須進行大規模的修憲,而在極高修憲門檻的條件下,再次修憲已經是奢談。因此,應該著重的是,如何在不修憲的前提下,發展出一套可行的憲政運作模式。

※在不修憲的前提下革新憲政運作

在可見未來修憲近乎不可能的前提下,台灣要能夠有一套比較完整的憲政運作模式,就只能靠憲政慣例或憲政共識了。對年輕的台灣民主來說,憲政慣例並不存在,只能希望兩黨能夠靠憲政共識來創造慣例。兩黨有沒有可能有憲政共識?筆者為是有的。

※憲政共識一:基礎--國會多數組閣
馬英九在2008年選戰期間曾喊出,當選總統後,若國會多數為民進黨,將提民民進黨人為行政院長,當年他丟出這個構想時,民進黨要取得國會多數難上加難,說這話其實沒什麼誠意,但既然他當年說了,沒理由這個承諾不應繼續。明年馬英九連任,民進黨卻獲得國會多數的可能性其實不低,在這個時候更要要求他履新國會多數組閣的承諾,並同時化為民進黨的憲政主張,如此國會多數組閣便可成為憲政共識,並在未來蛻變為憲政慣例。

※憲政共識二:雙首長制

如果直接將組閣權,完全交給國會多數黨,將會使台灣憲政偏向內閣制,但卻會有幾個問題無法解決。第一,人民對總統的期待:不論如何,總統選舉一直都是也將持續是台灣最大選舉,總統當選人也有最大的民意基礎,總統當選後卻必須按照國會多數黨的意思組閣,且無法控制或影響施政方向,這與民眾期待相差太遠,必然不會穩定。第二:立法院的組成及限制不適合純內閣制運作:內閣制有個重要精神,政務官必須由政治人物擔任,也就是須由國會議員兼任,這樣的精神是要求所有政務官須經由民意洗禮,同時是願意投身政治的人,因此在內閣制國家不會看到內閣裡出現前天還是大學教授的人,每個黨都必須為他們所組成的政府(由黨籍政治人物)負責。但我們國會議員無法兼任政務官,國會議員人數有太少的情況下,其實要在不修憲的情況下實行內閣制說不過去。因此,台灣可能仍需走向雙首長制,而且是稍不同於法國的台灣特色雙首長制。

憲政共識二A:總統與國會多數黨不同陣營時

總統為民意最大代表者,若當選卻無法按照自己意思施政,選舉好像選假的,所付出的選舉成本及社會資源也都浪費了。因此,就算總統與國會多數黨不同陣營,總統仍必須有他的施政空間,才較符合社會期待。法國左右共治的慣例是總統對外,總理對內,台灣也可如此,但制度上如何設計?憲政共識二A就是讓總統持有外交部長,國防部長及陸委會主委人選的提名建議權。既然總統讓國會多數黨組閣是基於對憲政共識的尊重,多數黨所提的閣揆人選也應尊重衍生出的憲政共識,尊重總統意願,而提名總統屬意人選作為「對外三長」(外交、國防、中國)。然而,內閣有行政院會作為平台,總統與三長的"常態政策平台"又該為何?總統應定期(每星期)召開國安會議,以此平台作為對外政策決策機制,常態出席者則包括總統、國安會秘書長、國安局長、行政院長、外交部長、國防部長、參謀總長、陸委會主委(國安會組織法明定出席人員還需包括行政院副院長、財政部長、經濟部長及內政部長,但可修法排除這些人參與常態的國安會議)。行政院長雖屬不同陣營,仍需了解總統對外政策方針,並提出意見,且在行政院會予以配合(在行政院長認定可配合的範圍內,例如總統決定購買先進武器系統,行政院長則可在會議中提出財政困難,無法執行等相關意見,總統則應納入考量,並在會議中與院長協商可行方案)。另外,國安會秘書長則應定位為總統的最高國安顧問,國安會的研究智庫功能也必須加以提升,而國安局需扮演對外資訊情報來源,並與對外三部密切合作。對外三長除定期參加國安會議,也應依法出席行政院會,除了解內閣政府政策方向外,也須向內閣解釋總統對外政策方針。

憲政共識二B:總統與國會多數黨屬同陣營時

其實目前的情況就是如此,但是為何馬政府三年多來施政感覺總是脫鉤。令人擔心的是,民進黨就算明年總統國會雙贏,也會出現同樣的問題。最大的問題或許就出在,總統與政府之間缺少一個真正的政策平台,也就是總統的實質內閣會議。一旦總統與多屬黨同屬一陣營,行政院長便應只擔任政策執行長的角色,讓總統與部會首長有常態且於體制內的溝通平台,是一個不可或缺的元素。過去民進黨及現在國民黨常用的"幾人小組",是不可行的,在總統全面執政的情況下,他應能夠直接與部會首長溝通。利用執政黨的中常會來作平台也不適當,在台灣的特色下,許多閣員不一定是執政黨員,出席中常會並不適宜,加上兩大黨中常會素質並不算高,讓中常委加入國政討論只會更加混亂。因此,國安會是唯一現成可利用的平台。國安<

同作者相關文章:
台灣憲政的困境與可能的出路 (第 126 期)

原文來自 http://newmsgr.pct.org.tw/magazine.aspx新使者雜誌 第 126 期 主日學過後 (51-55頁)
新使者雜誌 The New Messenger  126期  2011年  10月 主日學過後 126
本期主題:主日學過後
發行日期:2011/10/10
 
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